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Filiazioni di Istituzioni universitarie estere in Italia - Audizione alla 7a Commissione Senato del 6 aprile 2016. del 23/11/2016

Ministero dell'Istruzione, dell'Universita e della Ricerca
Dipartimento per la Formazione superiore e per la Ricerca
Direzione Generale per lo studente, lo sviluppo e l’internazionalizzazione della formazione superiore
Ufficio III


Appunto per il Direttore Generale


Oggetto: Filiazioni di Istituzioni universitarie estere in Italia - Audizione alla 7a Commissione
Senato del 6 aprile 2016.

E’ opportuno sottolineare, in primis, che l’istituto delle filiazioni di Istituzioni universitarie estere è soltanto una delle possibili declinazioni del più ampio fenomeno della presenza delle Università straniere in Italia ma non lo esaurisce, né, tantomeno, costituisce l’espressione più rilevante dell’internazionalizzazione della formazione superiore italiana.

 

A livello di normazione primaria, l’istituto delle filiazioni di Istituzioni universitarie estere in Italia è disciplinato esclusivamente dall’art. 2 della L. 14 gennaio 1999, n. 4.

 

Nell’assetto vigente, il legislatore ha circoscritto la formazione decentrata in Italia a “materie” che fanno parte di programmi didattici o di ricerca delle istituzioni straniere in commento: la filiazione può quindi decentrare solo una parte del percorso di studi in Italia e non certamente interi corsi di laurea.

 

In considerazione dello “scopo tipico” delle filiazioni, consistente nel consentire agli studenti delle istituzioni straniere di acquisire, con un periodo di formazione in Italia, delle competenze ulteriori a quelle che acquisirebbero formandosi esclusivamente nel Paese d’origine contraddistinte da un “valore aggiunto” che gli stessi non acquisirebbero con lo studio delle medesime materie né nel Paese di origine dell’istituzione né aliunde, e dai principi enucleati dalla giurisprudenza amministrativa (cfr T.A.R. Lazio n. 1579/2012), il M.I.U.R. ha finora autorizzato l’istituzione di filiazioni limitatamente per quegli insegnamenti che hanno spiccata connessione con il territorio, il patrimonio culturale e la storia nazionale italiani e che, al contempo, non costituiscano materie “qualificanti” ovvero “caratterizzanti il corso di laurea cui afferiscono.

 

E’ opportuno sottolineare che le filiazioni di università straniere rilasciano titoli di studio esteri e che, laddove per assurdo si consentisse a un’istituzione universitaria straniera di decentrare in Italia un intero corso di laurea ovvero le materie qualificanti di un corso di laurea, si utilizzerebbe surrettiziamente la normativa in tema di filiazioni al fine di perseguire l’istituzione di un’Università straniera in Italia eludendo i vincoli posti dalla L. n. 148/2002 (che ha ratificato la Convenzione di Lisbona) e dal D.M. n. 214/2004.

 

All’indomani dell’entrata in vigore della L. n. 4/1999 sono state riconosciute all’incirca 60 filiazioni (con decreto ministeriale ovvero per effetto di perfezionamento del silenzio – assenso). Si precisa che la direttiva ministeriale di attuazione dell’art. 2 L. n. 4/1999 (direttiva 23 maggio 2000) pone in capo alle filiazioni operanti

l’obbligo di comunicazione annuale al M.I.U.R., al Ministero dell’Interno e al Ministero degli Esteri dell’elenco nominativo degli studenti che frequenteranno la sede italiana, con l’indicazione della rispettiva cittadinanza e dagli insegnamenti impartiti sia per finalità connesse all’ordine pubblico sia per consentire un “controllo sostanziale” sull’effettività delle condizioni che legittimano lo status di filiazione. È allo studio del M.I.U.R. la realizzazione di una banca dati per la raccolta delle informazioni in questione e per il monitoraggio dell’attività delle filiazioni operanti.

 

Né il vigente art. 2 della L. n. 4/1999 né la direttiva 23 maggio 2000 pongono in capo alle filiazioni autorizzate alcun obbligo di comunicazione in ordine al personale da loro assunto e alle tipologie contrattuali utilizzate. Sul punto, quindi, non è stato mai attuato alcun monitoraggio da parte del M.I.U.R.: detto monitoraggio potrà, nondimeno, essere attuato attraverso la banca dati in costruzione.

 

Tanto premesso in linea generale, va sottolineato che le ambiguità della formulazione letterale dell’art. 2 L. n. 4/1999 hanno prestato il fianco, negli ultimi anni, a istanze volte a decentrare interi corsi di laurea delle Istituzioni straniere. La gravità di tale uso distorto della normativa in tema di filiazioni si acuisce se soltanto si consideri che dette istanze sono volte a decentrare lo studio in Italia di corsi di laurea che, in base alla normativa interna italiana, sono sottoposti ai vincoli cogenti dell’accesso programmato nazionale (vedi L. n. 264/1999): la pericolosità dell’uso elusivo della vigente normativa sulle filiazioni si apprezza considerando che, laddove venisse istituita una filiazione per un intero corso di laurea a programmazione nazionale (Medicina, Odontoiatria, professioni sanitarie etc) si violerebbero i vincoli di legge in materia di rispetto dei fabbisogni di professionalità programmati e si consentirebbe l’immissione nel mercato di un numero di professionisti eccedente il fabbisogno, con rilevanti ricadute anche sugli studenti (cui non potrebbe essere garantita l’immissione nel mercato del lavoro). A ciò va soggiunto che le istanze di istituzione di filiazioni per il decentramento in Italia di interi percorsi di laurea si accompagnano sovente alla pubblicità ingannevole per le aspiranti matricole italiane dei corsi di laurea ad accesso programmato sulla immediata immatricolazione ai corsi in questione senza necessità di sottoporsi al test di accesso nazionale. Si sottolinea che in materia di istituzione di filiazioni per il decentramento in Italia di interi corsi di laurea ad accesso programmato nazionale sono attualmente pendenti dei contenziosi innanzi al giudice amministrativo.

 

L’ulteriore criticità della normativa vigente consiste nell’estrema opacità dei profili riguardanti lo status delle filiazioni riconosciute: va sottolineato, infatti, che, benché il riconoscimento di filiazione non comporti alcun automatico accreditamento dell’istituzione straniera nel sistema universitario nazionale, il ruolo e il livello di tali istituzioni straniere nella formazione superiore italiana non sono ben chiari presso l’utenza.

Venendo al merito del DDL n. 1847, si osserva quanto segue. La novella dell’art. 2 della L. n. 4/1999 in esame recepisce molte delle criticità dianzi descritte e tenta di sancire per tabulas lo scopo tipico dell’istituto in esame, circoscrivendo le materie per cui l’Università straniera può proporre istanza di filiazione, al fine di evitare usi distorsivi della normativa in questione. Va nondimeno evidenziato che:

 

La latitudine delle materie per cui l’art. 1, lettera a) novellato autorizza le filiazioni è eccessivamente ampia e si presta a ricomprendere anche materie di corsi di laurea ad accesso programmato nazionale (si pensi al riferimento alle “scienze umane” o alle ingegnerie). Appare opportuno, quindi, inserire nella norma un inciso che faccia salvi i limiti derivanti dalla normativa interna in materia di corsi di laurea ad accesso programmato nazionale.

 

Appare opportuno allineare la terminologia della lettera a) e della lettera b) del comma 1 novellato: la lettera b) della novella fa riferimento, infatti, a “insegnamenti per corsi di studio il cui svolgimento non oltrepassi i dodici mesi e che siano attinenti alle discipline di cui alla lettera a)”, introducendo la nozione di “attinenza” che rischia di dilatare ulteriormente lo spettro degli insegnamenti decentralizzabili in Italia.

 

Appare opportuno altresì inserire, nella lettera a) del comma 1, espressa menzione del fatto che le materie per cui l’Istituzione straniera chiede l’autorizzazione alla filiazione non possano in alcun caso essere materie “caratterizzanti” o “qualificanti” del corso di laurea cui si riferiscono.

 

Appare opportuno rivedere anche il comma 3 dell’art. 2 L. n. 4/1999, che il DDL lascia immutato. È noto che, in tema di procedure per il riconoscimento della filiazione, la norma in questione prevede che si formi il silenzio assenso sull’istanza decorsi 90 giorni dal ricevimento della medesima. Se in sede di novella non fosse possibile eliminare il silenzio-assenso, sarebbe il caso quantomeno di estendere il termine di 90 giorni, tenuto conto del fatto che, come insegna la prassi, detto termine è davvero esiguo e, di fatto, non consente quasi mai l’acquisizione dei pareri del Ministero degli Esteri e del Ministero dell’Interno.

 

Va attentamente ponderata la tematica delle filiazioni in Italia di “consorzi o raggruppamenti, comunque denominati nel loro ordinamento di origine ed ivi riconosciuti giuridicamente quali enti senza scopo di lucro, di università o istituti superiori di insegnamento a livello universitario stranieri, nonché alle filiazioni che svolgono corsi o programmi a livello post-laurea comunque denominati nel loro ordinamento di origine” che 

verrebbero autorizzate con l’inserimento nell’art. 1 L. n. 4/1999 del nuovo comma 5-bis di cui al DDL in esame. La norma, infatti, consente di proporre istanza di filiazione in Italia a nuovi soggetti distinti dalle Istituzioni universitarie straniere (il “consorzi o raggruppamenti” di istituzioni universitarie straniere e le “filiazioni operanti in Paesi esteri”) i cui confini non sono ben delineati (in particolare, appare arduo comprendere il riferimento alle “filiazioni comunque denominate nel loro ordinamento di origine”), per cui potrebbero sorgere problemi applicativi di non poco momento.

Va da ultimo ribadito che le filiazioni non costituiscono l’unico strumento di internazionalizzazione della formazione superiore italiana e che, in ogni caso, si tratta di un istituto volto a consentire agli studenti iscritti nella “casa madre” l’apprendimento in Italia di singole materie che costituiscono una limitatissima tranche del corso di studio.

Si sottolinea, al riguardo, che nulla osta a che un’istituzione universitaria straniera decentri in Italia un intero corso di laurea (anche un corso di studi per cui l’ordinamento italiano prevede l’accesso programmato nazionale): è opportuno rimarcare, nondimeno, che l’insediamento in Italia di un’università straniera è disciplinato da una normativa differente (L. n. 148/2002 e D.M. n. 214/2004) da quella che regola l’istituzione delle filiazioni e che, proprio in considerazione della necessità di assicurare la qualità dell’università straniera e dei corsi che questa attiverà in Italia, esso è subordinato a requisiti di accreditamento e a verifiche (sulla docenza, sulle strutture, sui servizi offerti agli studenti, sulla solvibilità economica) ancor più stringenti nonché – in conformità alla Convenzione di Lisbona – a un iter molto più complesso rispetto a quello previsto per le filiazioni.